????????適應形勢變化，確立依法治校理念

????黨的十一屆三中全會特別是黨的十四大以來，隨著改革開放的逐步深入，我國的社會形態發生了舉世矚目的巨大變化，計劃經濟體制逐漸被社會主義市場經濟體制所取代，民主和法制建設穩步推進，文化教育事業突飛猛進，這使得高校在辦學中所面臨的內部情況和外部環境都發生了明顯變化。這些變化要求高校必須確立依法治校的管理理念，使學校的管理合法、規范、有序。

????1、治國方略的變化，要求高校確立依法治校的理念。經過幾十年的探索，黨的十五大明確提出了依法治國的基本方略。《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》中指出：“依法執政是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式。”強調“全黨同志特別是領導干部要牢固樹立法制觀念，堅持在憲法和法律范圍內活動，……在法制軌道上推動各項工作的開展。”這就意味著法律被置于至高無上的地位，權力受到法律的約束；意味著國家的政治、經濟、文化和社會生活，都納入法制的軌道；意味著各級國家機關及其工作人員在處理各種事務時，必須嚴格依法行政。隨著政府職能的轉變，學校的法律責任越來越重，高校管理已經不可能、也不應該簡單地接受政府的行政指令來進行，而必須按照已經頒布的相關法律、法規的規定獨立地進行。所以，要適應這種變化，學校必須改變過去那種按照政府行政指令實施管理的理念，確立依法治校的理念。

????2、管理體制的變化，要求高校確立依法治校的理念。從上世紀70年代末起，我國開始了以市場為取向的經濟體制改革，最終確立了建立市場經濟體制的目標。經濟體制改革的深入，推動了教育體制的改革。在相應的體制變革中，高校與相關主體之間的關系也隨之發生了很大變化，這種變化必然要求高校確立依法治校的理念。

????首先，高校與政府的關系發生了變化。體制改革前，高校不是一個獨立的辦學主體，僅僅是政府的附屬物，沒有獨立的財產，沒有獨立的利益，也不獨立承擔責任；政府可以通過行政指令來直接管理學校，決定學校的一切事務。體制改革后，高校擺脫了政府附屬物的地位，成為獨立的法人，并取得了辦學的自主權，這種地位已為教育法律所確認；政府不能通過行政指令來直接管理學校的事務，只能依法對學校實施間接管理。在這樣的背景下，學校應當按照法律、法規的規定來運行。

????其次，高校與教師、職工、學生的關系發生了變化。體制改革前，教師、職工和學生不是完全獨立的主體，他們與學校之間形成的社會關系僅僅是一種以命令服從為特征的行政管理關系，學校只需運用自己的行政權力就能管理好各類事務。體制改革后，教師、職工、學生成為獨立的主體，他們與學校發生的社會關系既包括以平等協商為特征的民事關系，也包括行政管理關系。這就要求高校在管理過程中必須變過去慣用的行政手段為法律手段，用法律手段來調節、處理與教師、職工、學生的各種關系。

????再次，高校與企業、組織、個人之間的關系發生了變化。高校在運作中，必然要和社會上各類企業、組織或個人發生直接或間接的關系。體制改革前，由于各種企業、組織和個人都沒有獨立的地位和利益，因此，學校與這些主體發生的各種關系，往往通過行政手段來加以協調。體制改革后，企業、組織、個人都成為獨立主體，也有自己的利益，因此，學校與他們之間的關系必須用法律來建立和規范。

????3、自身運作的變化，要求高校確立依法治校的理念。近年來，高校的發展較快：一是規模擴大，學生數量一般都從幾千人迅速發展到幾萬人；二是層次增加，在讀學生中，既有全日制學生，也有夜大、非學歷的學生；既包括專科生、本科生，也包括碩士生、博士生；三是事務增多，關系復雜，學校對內對外的管理事務越來越多，與各種主體建立的社會關系越來越復雜。因此，要把學校管理得井然有序，光靠一個或幾個領導的智慧是絕對不可能的，只有借助法律和管理制度。

????????積極采取措施，加快依法治校進程

????高校要實現依法治校，必須作長時期、多方面的艱苦努力。從現有情況看，我們可以從辦學方向、制度建設、民主管理、民主監督以及干部法律素質等5個方面作一番努力，以加快依法治校的進程。

????1、牢固確立合法的辦學方向。辦學方向是高校生存和發展的靈魂，它充分體現在高校的根本任務上。《高等教育法》第五條規定：“高校教育的任務是培養具有創新精神和實踐能力的高級專門人才，發展科學技術文化，促進社會主義現代化建設。”因此，在任何情況下，作為高校的最高管理層都必須牢固確立合法的辦學方向，明確高校的根本任務。目前，能否依法確立辦學方向，已成為高校面臨的重要問題。近年來，隨著計劃經濟向市場經濟的轉變以及學校自身的快速發展，辦學經費的來源發生了明顯變化，國家撥款的部分已不足以維持學校的正常運行，不足的部分要由學校通過向社會提供教育、科技等多種服務以及從事某些經營活動來籌集。在這種情況下，高校必須花費大量精力開展社會服務，從事一定的經營活動，進行必要的市場運作，以獲取學校發展的資金。但是，如果過多地考慮市場運作，忽視了大學本身的根本任務，就會偏離法律規定的辦學方向和基本義務，依法治校也就喪失了堅實的基石。

????2、大力加強學校的制度建設。依法治校要求學校的管理必須靠制度，而不能靠領導個人意志。只有依照制度辦事，才能有效約束管理者的權力，才能實現高校的科學管理。應當看到，在高校中，有一些領導喜歡按個人意愿發號施令，以個人意見代替制度管理；而一些師生員工又有意無意地把應由學校管理程序解決的問題簡化為依靠領導“發話”。這兩種傾向都忽視了制度在管理中的決定作用，這與依法治校的要求是相悖的，不利于學校的運作和發展。因此，制度建設的首要任務，就是要依法制定學校的管理制度。具體地說，高校應當依法制定和完善辦學章程，并且以其為統領，在教學、科研、人事、學生、后勤等各個方面制定和完善相應的規章制度。同時，在制定管理制度時應注意體現以下要求：一是合法性，即所制定的各項制度必須符合法律、法規的要求；二是民主性，即在制定各項制度時必須充分聽取和吸收各方面的意見；三是程序性，即在制定各項制度時必須經過起草、審議、表決、公布等程序；四是針對性，即所制定的各項制度必須針對所需要解決的具體問題和具體行為；五是可操作性，即所制定的各項制度必須具體可行。

????3、努力提高民主管理的成效。依法治校的核心是實行學校的民主管理。這是因為，依法治校強調依照法律和制度來管理學校事務，而法律和制度都是多數人意志的反映。因此，依法治校本身就是反對以個人或少數人的意志來管理學校，主張由多數人進行民主管理。而要實行民主管理，最重要的是建立、完善民主管理的組織形式和管理機制。首先，依法建立強有力的黨委班子，充分發揮黨委集體決策和民主決策的機制；其次，依法建立校務、學術和學位三個委員會，對學校重大事務特別是重要學術事項進行審議、提出意見，充分發揮專家、教授的決策咨詢和學術管理的作用；第三，依法建立教職工代表大會，將學校的重大問題交付其討論、審議甚至表決，聽取其建議，充分發揮教職工民主管理的作用。在具體實施過程中，學校可以提供更多的渠道來聽取更多師生員工的意見，諸如開辟校長在線、確定領導接待日、設置領導信箱等等，讓更多的師生員工有民主參與的機會。

????4、著力加大民主監督的力度。高校的發展和具體運行，如果離開了有效的民主監督，法律和制度的執行就不能得到保障。因此，民主監督是依法治校的有力保障。民主監督的有效實施，能夠促使高校各級干部嚴格依照法律和制度辦事，能夠防止一些干部的違法、違紀行為，也能夠維護師生員工的合法權益。因此，著力加大民主監督的力度，應當成為推進高校依法治校的重要內容。強化學校的民主監督，可以在以下方面加以努力：一是加大各種監督機構的監督力度，即加強黨委對于學校監督工作的領導，強化上級部門、紀檢部門和審計部門的監督工作；充分發揮校務、學術、學位委員會和教代會的監督作用。二是開辟各種監督渠道，方便師生員工的監督，如開辟校園網、設立各種信箱、建立申訴機構和投訴機制等。三是完善校務公開制度，擴大校務公開范圍，便于師生員工充分了解學校管理的各種信息，實施有效監督。四是建立各級干部向教代會報告工作制度以及教職工參與干部考評制度，使干部的管理活動置于群眾的監督下。

????5、不斷提升干部的法律素質。干部是高校管理的主要力量，他們在管理中能否嚴格按照法律和制度辦事，關系到依法治校的實施狀況。因此，高校干部的法律素質就顯得尤為重要，成為依法治校的根本。這些素質包括以下幾個方面：首先，具有很強的法治觀念。一個干部能夠自覺地按照法律和制度來管理學校事務，必須確立較強的法治觀念，如法律至上觀念、民權觀念和平等觀念，同時必須摒棄人治的觀念，如權力至上觀念、官本位觀念和等級觀念。其次，熟悉相關的法律和制度。一個干部能夠依照法律和制度辦事，就必須熟悉所處理事務相關的法律規定和學校的管理制度。最后，具備依法辦事的能力。應當看到，高校管理的事務都有相應的法律和制度加以規范，實施管理的結果都會產生相應的法律后果，因此，管理本身就是運用法律和制度處理具體事務的過程。所以，高校干部必須學會運用法律和制度來處理管理中的具體事務。

????目前，從總體上看，高校干部的法律素質還有待提高，部分干部學歷高、職稱高、職務高但法律素質低，這種狀況不能適應依法治校的要求。提高高校干部的法律素質，可以從以下兩方面入手：一是必須對現有高校干部進行嚴格的法律培訓，使其確立法治觀念，熟悉法律知識，增強依法辦事的能力，從而適應所從事的管理工作；二是必須完善高校干部的選拔制度，將法律素質作為干部選拔的重要條件，使法律素質低的人員不再進入管理崗位。

????近年來，我國高等教育事業發展迅猛。在滿足國民對高等教育需求的同時，高校自身建設已到了一個關鍵階段。依法治校是高校內涵式發展的靈魂。隨著國家民主法制的健全，依法治校成為高校自覺的行為，我國的高等教育必將得到健康的發展。

????（作者系教育部科學技術委員會委員，上海師范大學校長、教授、博士生導師）

????（摘自2004年11月10日解放日報）