我國社會保障政策調整的戰略選擇
政府社會保障政策調整的戰略選擇，宜從彌補制度缺失、構建覆蓋城鄉居民的社會保障體系入手，積極穩妥、循序漸進地推進這一制度沿著公平、普惠、可持續發展方向發展，在解除全體人民生活后顧之憂的同時，不斷提高人民的生活質量并增進人民的幸福感與尊嚴感。
溫家寶總理在今年《政府工作報告》中指出，要加快完善覆蓋城鄉居民的社會保障體系，推進新型農村社會養老保險試點，解決未參保人員基本養老保障遺留問題，積極推進農民工參加社會保險，加強殘疾人社會保障和服務體系建設，企業退休人員基本養老金今年再提高10%。這表明，政府要通過調整和完善社會保障政策，把低水平、廣覆蓋的社會保障體系逐步升級為中水平、全覆蓋的社會保障體系，實現社會保障水平與經濟社會發展水平的均衡動態銜接，并以此為基礎，構建一個更加完善的社會保障安全網，使人民生活有基本保障、無后顧之憂，真正分享發展成果。
政府社會保障政策調整面臨的戰略機遇
社會保障的剛性發展和路徑依賴，決定了政府社會保障政策的調整必須服從長遠的需求，而只有從戰略高度認識社會保障政策調整的機遇，才能真正認真考慮長遠的發展需求。
一是社會保障政策調整的動力。社會保障作為社會經濟發展的“推進器”、實現社會公平的“調節器”以及維護社會安定的“穩定器”，其政策措施需要不斷地調整、衍變和完善，這既是其內生動力所致，也是人類文明進步的標識。首先，調整社會保障政策能及時有效防范和應對社會風險，從而使社會成員在面對市場經濟風險、個人能力存在差異等諸多因素影響下增強抵御能力；其次，調整社會保障政策能增強社會保障制度的有效供給，激發社會資源稟賦活力，社會成員在發揮能力創造社會價值的同時，可以消除種種后顧之憂，激發潛能；再次，調整社會保障政策能保證與提高社會成員未來生存與發展的水準。
二是社會保障政策調整的拉力。社會保障制度改革的試點經驗，是調整社會保障政策的力量之一。譬如，城鎮社會保障試點的重點，集中在養老保險與醫療保險的擴大覆蓋面、多層次保險體系與做實個人賬戶、提高統籌層次等問題上；而農村社會保障的試點，則集中在如何構建新型農村社會養老保險制度，創建個人賬戶與儲備調劑金相結合的制度新形式。同時，我國城市化進程的加快，使得農民工與小城鎮農轉非人員、被征地農民的社會保障問題成為城鎮社會保障與農村社會保障相銜接的“前沿陣地”。毫無疑問，社會保障試點地區的經驗，客觀上成為我國社會保障政策調整的拉動力量。
三是社會保障政策調整面臨的壓力。當前，我國社會保障制度面臨著城鄉分割與地區發展失衡、人口老齡化與人口流動加速、工業化、城市化、就業形式多樣化、收入分配不平衡等嚴峻現實以及城鄉社會保障不平衡、覆蓋范圍小、統籌層次低、制度不夠完善等諸多挑戰。制度缺失、各種差距的存在，使得諸如農民工等新社會群體在社會保障問題上出現了政策“盲點”，以往改革中因經驗不足帶來的不良后遺癥，直接限制了社會保障功能的全面正常發揮，也極大地牽制了國民經濟新變革與社會和諧發展的政策取向。因此，社會保障制度在改革中遇到的種種問題，特別是城鄉二元體制下的社會保障制度運行遭遇的瓶頸，成為社會保障政策調整的無形壓力。
四是社會保障政策調整具有可支撐的財力。2010年，我國國民經濟總量將會躍居世界第二位。未來30年內，只要我國改革開放持續推進，經濟增長仍然將會領跑世界主要經濟體，維持在一個相對較高的水平上。盡管我國目前的財政收入和社會保險費收入占GDP的比重不到25%，社會保障支出與人均GDP3000美元以下國家和人均GDP3000至6000美元國家相比，分別低9.9和18.3個百分點，但隨著我國經濟的進一步增長，特別是第二、三產業的迅速發展，財政收入占GDP比重還有提升空間，這為民眾社會福利水平的提升提供了資金保障。不僅如此，隨著工業化和城市化步伐的加快，第一產業就業人員呈不斷下降趨勢。據預測，農村人口占總人口的比重到2020年、2040年將分別下降到40%左右和20%以內，越來越多的勞動力進入非農產業，這將為社會保障政策的調整奠定可支撐的財力基礎。
政府社會保障政策調整應樹立全民觀和長遠觀
社會保障政策的調整，應當牢固樹立全民觀和長遠觀，堅守社會保障政策的公平取向與互助共濟的本質，遵循尊重社會保障制度客觀規律原則，尊重發展變化中的中國國情原則，處理好制度內外的關系，追求體系內部的配合聯動，以及與相關政策體系的相互協調。因此，根據現實需要與發展可能，將社會保障調整的戰略目標的實施步驟分為三個階段，即從城鄉分割到城鄉統籌，從社會保障體系殘缺到制度健全、完備，從選擇性保障到公平、普惠的保障制度安排，概言之，也就是從只能維護人的生存條件到維護人的自由、平等與尊嚴。
第一階段，通過公共政策的調整，建立覆蓋城鄉的社會保障體系，其核心是構建覆蓋城鄉居民的最低生活保障制度、醫療保障制度與養老保障制度，讓全體人民享有起碼的社會保障，能夠免除生存危機、疾病憂患和從制度上解除養老后顧之憂。因此，這一階段搭建的是社會保障制度的基礎平臺，維護的是底線公平。這一目標的實現，城鄉居民急切的社會保障需求將基本得到滿足，貧富差距、城鄉差距將有效緩解，人民的安全感及對未來的信心將顯著上升，內需必然趨旺，經濟結構調整的目標將順利實現。
第二階段，通過公共政策的調整，建立區域內部城鄉銜接的社會保障體系,目標是實現中國特色社會保障制度全面定型、穩定發展。具體而言，就是要在全國建立以東部、中部、西部三大區域城鄉銜接的社會保障體系。其核心任務是統籌兼顧、動態銜接。一方面，社會保障政策要統攬大局，兼顧與協調好各方關系，調動一切積極因素，促進城鄉覆蓋的社會保障體系實現較高水平的“銜接”。另一方面，要通過社會保障政策的調整，在財力尚不充裕的情況下，構建漸進式、動態的城鄉銜接的社會保障體系，使得我國的社會保障體系既有時間、空間的延展性，也有時間、空間的非一致性，呈現出全方位、多通道、因時因地制宜動態銜接的特點。
第三階段，運用政策工具，建立覆蓋全國城鄉均衡銜接的社會保障體系。通過政府公共政策的有效調整，在進一步完善社會保障制度并實現這一制度可持續發展的同時，不斷提高保障水平，確保國民的生活質量，全方位滿足國民對社會保障及相關服務的需求。在這一階段，我國的社會保障體系從覆蓋城鄉到區域城鄉銜接，最終走向覆蓋全國、城鄉均衡銜接。這種均衡銜接，不僅體現在社會保障項目上，也體現在不同區域、不同群體之間全面的、多層次的動態均衡銜接。
政府社會保障政策調整的戰略措施
政府社會保障政策調整的重要目的，是為了實現人人能夠公平地享有社會保障，合理地分享社會發展成果，實現互助共濟，最終實現幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所幫、貧有所濟、孤有所助、傷有所治、殘有所扶、死有所葬、遭災者有救助、失業者能解困的目標。因此，政府社會保障政策調整的戰略選擇，宜從彌補制度缺失、構建覆蓋城鄉居民的社會保障體系入手，積極穩妥、循序漸進地推進這一制度沿著公平、普惠、可持續發展方向發展，在解除全體人民生活后顧之憂的同時，不斷提高人民的生活質量并增進人民的幸福感，切實維護公民的尊嚴感。
首先，通過政策調整，維護的是底線公平。社會保障政策公平、正義、共享的核心價值追求，決定了政府的公共政策調整只有從戰略全局的角度來考慮，才能不受制于局部利益或者受制于少數人利益的影響。其政策目標是：實現城鄉最低生活保障制度統一、差距縮小；多元醫療保障制度覆蓋全民并實現合作醫療與城市居民醫療保險并軌；構建“三險一貼”養老保障體系，包括改進公職人員基本養老金制度、完善職工基本養老保險制度并真正實現全國統籌、建立農民基本養老保險制度和城鄉居民老年津貼制度，從制度層面實現人人享有養老金的目標；按照現口徑統計的財政性社會保障投入從現在的12%上升到15%；建立專門的社會保險預算制，完成《社會保險法》、《社會救助法》等的立法任務。
其次，通過政策調整，彌補制度缺失。其政策目標是：建立穩定、定型、規范的綜合型社會救助制度；整合城鄉居民醫保，形成區域統一的繳費型醫療保險制度，從根本上化解疾病醫療的后顧之憂；形成以繳費型的職工基本養老保險制度為主體，輔之以企業年金、職業年金或年功年金及人壽保險等多層次成熟的養老保險體系；完善工傷保險、失業保險、護理保險等制度，并發揮其預防功能；發展社區老年服務、機構養老服務、殘疾人康復服務、婦女兒童福利服務，建立殘疾人、高齡老人專項津貼制度；將廉租房擴展成公共房屋政策并增加公共房屋的供應，同時以職業型住房福利作為有益補充，實現住有所居的目標；建立具有社會資源動員能力的慈善機構；將基本社會保障制度上升到法律規范的層次，形成較為完備的中國特色社會保障法律體系；設置統一的社會保障監管機構，實現社會保障管理與運行機制信息化、規范化，并接受公眾監督，同時打破條塊分割，在基層建立綜合型社會保障服務平臺，盡可能集中面向各類受保障對象提供相應服務。
最后，通過政策調整，建立公平、普惠的社會保障制度。其政策目標是：綜合型社會救助制度逐漸實現城鄉標準統一；繳費型養老保險制度逐漸覆蓋到85%以上的城鄉勞動者身上；形成全民健康保險制度，消除城鄉公共衛生事業與醫療保障水平的差距；失業保險、工傷保險、護理保險制度得到全面發展，老年人福利、殘疾人福利、婦女福利、兒童福利以及教育福利、住宅福利等制度安排進一步完善；與社會保障相關的公共服務十分發達，個人的社會福利服務需求能獲得充分滿足；社會資源動員能力顯著增強，補充保障事業獲得較大發展；企業年金、職業年金等補充保險措施幾乎覆蓋到所有勞動者；市場機制得到有效利用，社會保障制度的運行效率持續提升，相關社會保障服務采取委托與外包方式，通過競爭來降低運行成本，提高管理效率；建立完善的社會保障預算制度，并納入國家財政復式預算，接受立法機關與公眾的監督；衡量社會保障水平的相關指標接近或者達到發達國家的水平，全口徑社會保障支出占GDP的比重不低于20%；現口徑財政性社會保障投入不低于國家財政支出的25%；基尼系數不超過0.35，成為世界上收入較平等的國家。（作者為上海師范大學公共管理與社會政策研究中心教授）
溫家寶總理在今年《政府工作報告》中指出，要加快完善覆蓋城鄉居民的社會保障體系，推進新型農村社會養老保險試點，解決未參保人員基本養老保障遺留問題，積極推進農民工參加社會保險，加強殘疾人社會保障和服務體系建設，企業退休人員基本養老金今年再提高10%。這表明，政府要通過調整和完善社會保障政策，把低水平、廣覆蓋的社會保障體系逐步升級為中水平、全覆蓋的社會保障體系，實現社會保障水平與經濟社會發展水平的均衡動態銜接，并以此為基礎，構建一個更加完善的社會保障安全網，使人民生活有基本保障、無后顧之憂，真正分享發展成果。
政府社會保障政策調整面臨的戰略機遇
社會保障的剛性發展和路徑依賴，決定了政府社會保障政策的調整必須服從長遠的需求，而只有從戰略高度認識社會保障政策調整的機遇，才能真正認真考慮長遠的發展需求。
一是社會保障政策調整的動力。社會保障作為社會經濟發展的“推進器”、實現社會公平的“調節器”以及維護社會安定的“穩定器”，其政策措施需要不斷地調整、衍變和完善，這既是其內生動力所致，也是人類文明進步的標識。首先，調整社會保障政策能及時有效防范和應對社會風險，從而使社會成員在面對市場經濟風險、個人能力存在差異等諸多因素影響下增強抵御能力；其次，調整社會保障政策能增強社會保障制度的有效供給，激發社會資源稟賦活力，社會成員在發揮能力創造社會價值的同時，可以消除種種后顧之憂，激發潛能；再次，調整社會保障政策能保證與提高社會成員未來生存與發展的水準。
二是社會保障政策調整的拉力。社會保障制度改革的試點經驗，是調整社會保障政策的力量之一。譬如，城鎮社會保障試點的重點，集中在養老保險與醫療保險的擴大覆蓋面、多層次保險體系與做實個人賬戶、提高統籌層次等問題上；而農村社會保障的試點，則集中在如何構建新型農村社會養老保險制度，創建個人賬戶與儲備調劑金相結合的制度新形式。同時，我國城市化進程的加快，使得農民工與小城鎮農轉非人員、被征地農民的社會保障問題成為城鎮社會保障與農村社會保障相銜接的“前沿陣地”。毫無疑問，社會保障試點地區的經驗，客觀上成為我國社會保障政策調整的拉動力量。
三是社會保障政策調整面臨的壓力。當前，我國社會保障制度面臨著城鄉分割與地區發展失衡、人口老齡化與人口流動加速、工業化、城市化、就業形式多樣化、收入分配不平衡等嚴峻現實以及城鄉社會保障不平衡、覆蓋范圍小、統籌層次低、制度不夠完善等諸多挑戰。制度缺失、各種差距的存在，使得諸如農民工等新社會群體在社會保障問題上出現了政策“盲點”，以往改革中因經驗不足帶來的不良后遺癥，直接限制了社會保障功能的全面正常發揮，也極大地牽制了國民經濟新變革與社會和諧發展的政策取向。因此，社會保障制度在改革中遇到的種種問題，特別是城鄉二元體制下的社會保障制度運行遭遇的瓶頸，成為社會保障政策調整的無形壓力。
四是社會保障政策調整具有可支撐的財力。2010年，我國國民經濟總量將會躍居世界第二位。未來30年內，只要我國改革開放持續推進，經濟增長仍然將會領跑世界主要經濟體，維持在一個相對較高的水平上。盡管我國目前的財政收入和社會保險費收入占GDP的比重不到25%，社會保障支出與人均GDP3000美元以下國家和人均GDP3000至6000美元國家相比，分別低9.9和18.3個百分點，但隨著我國經濟的進一步增長，特別是第二、三產業的迅速發展，財政收入占GDP比重還有提升空間，這為民眾社會福利水平的提升提供了資金保障。不僅如此，隨著工業化和城市化步伐的加快，第一產業就業人員呈不斷下降趨勢。據預測，農村人口占總人口的比重到2020年、2040年將分別下降到40%左右和20%以內，越來越多的勞動力進入非農產業，這將為社會保障政策的調整奠定可支撐的財力基礎。
政府社會保障政策調整應樹立全民觀和長遠觀
社會保障政策的調整，應當牢固樹立全民觀和長遠觀，堅守社會保障政策的公平取向與互助共濟的本質，遵循尊重社會保障制度客觀規律原則，尊重發展變化中的中國國情原則，處理好制度內外的關系，追求體系內部的配合聯動，以及與相關政策體系的相互協調。因此，根據現實需要與發展可能，將社會保障調整的戰略目標的實施步驟分為三個階段，即從城鄉分割到城鄉統籌，從社會保障體系殘缺到制度健全、完備，從選擇性保障到公平、普惠的保障制度安排，概言之，也就是從只能維護人的生存條件到維護人的自由、平等與尊嚴。
第一階段，通過公共政策的調整，建立覆蓋城鄉的社會保障體系，其核心是構建覆蓋城鄉居民的最低生活保障制度、醫療保障制度與養老保障制度，讓全體人民享有起碼的社會保障，能夠免除生存危機、疾病憂患和從制度上解除養老后顧之憂。因此，這一階段搭建的是社會保障制度的基礎平臺，維護的是底線公平。這一目標的實現，城鄉居民急切的社會保障需求將基本得到滿足，貧富差距、城鄉差距將有效緩解，人民的安全感及對未來的信心將顯著上升，內需必然趨旺，經濟結構調整的目標將順利實現。
第二階段，通過公共政策的調整，建立區域內部城鄉銜接的社會保障體系,目標是實現中國特色社會保障制度全面定型、穩定發展。具體而言，就是要在全國建立以東部、中部、西部三大區域城鄉銜接的社會保障體系。其核心任務是統籌兼顧、動態銜接。一方面，社會保障政策要統攬大局，兼顧與協調好各方關系，調動一切積極因素，促進城鄉覆蓋的社會保障體系實現較高水平的“銜接”。另一方面，要通過社會保障政策的調整，在財力尚不充裕的情況下，構建漸進式、動態的城鄉銜接的社會保障體系，使得我國的社會保障體系既有時間、空間的延展性，也有時間、空間的非一致性，呈現出全方位、多通道、因時因地制宜動態銜接的特點。
第三階段，運用政策工具，建立覆蓋全國城鄉均衡銜接的社會保障體系。通過政府公共政策的有效調整，在進一步完善社會保障制度并實現這一制度可持續發展的同時，不斷提高保障水平，確保國民的生活質量，全方位滿足國民對社會保障及相關服務的需求。在這一階段，我國的社會保障體系從覆蓋城鄉到區域城鄉銜接，最終走向覆蓋全國、城鄉均衡銜接。這種均衡銜接，不僅體現在社會保障項目上，也體現在不同區域、不同群體之間全面的、多層次的動態均衡銜接。
政府社會保障政策調整的戰略措施
政府社會保障政策調整的重要目的，是為了實現人人能夠公平地享有社會保障，合理地分享社會發展成果，實現互助共濟，最終實現幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所幫、貧有所濟、孤有所助、傷有所治、殘有所扶、死有所葬、遭災者有救助、失業者能解困的目標。因此，政府社會保障政策調整的戰略選擇，宜從彌補制度缺失、構建覆蓋城鄉居民的社會保障體系入手，積極穩妥、循序漸進地推進這一制度沿著公平、普惠、可持續發展方向發展，在解除全體人民生活后顧之憂的同時，不斷提高人民的生活質量并增進人民的幸福感，切實維護公民的尊嚴感。
首先，通過政策調整，維護的是底線公平。社會保障政策公平、正義、共享的核心價值追求，決定了政府的公共政策調整只有從戰略全局的角度來考慮，才能不受制于局部利益或者受制于少數人利益的影響。其政策目標是：實現城鄉最低生活保障制度統一、差距縮小；多元醫療保障制度覆蓋全民并實現合作醫療與城市居民醫療保險并軌；構建“三險一貼”養老保障體系，包括改進公職人員基本養老金制度、完善職工基本養老保險制度并真正實現全國統籌、建立農民基本養老保險制度和城鄉居民老年津貼制度，從制度層面實現人人享有養老金的目標；按照現口徑統計的財政性社會保障投入從現在的12%上升到15%；建立專門的社會保險預算制，完成《社會保險法》、《社會救助法》等的立法任務。
其次，通過政策調整，彌補制度缺失。其政策目標是：建立穩定、定型、規范的綜合型社會救助制度；整合城鄉居民醫保，形成區域統一的繳費型醫療保險制度，從根本上化解疾病醫療的后顧之憂；形成以繳費型的職工基本養老保險制度為主體，輔之以企業年金、職業年金或年功年金及人壽保險等多層次成熟的養老保險體系；完善工傷保險、失業保險、護理保險等制度，并發揮其預防功能；發展社區老年服務、機構養老服務、殘疾人康復服務、婦女兒童福利服務，建立殘疾人、高齡老人專項津貼制度；將廉租房擴展成公共房屋政策并增加公共房屋的供應，同時以職業型住房福利作為有益補充，實現住有所居的目標；建立具有社會資源動員能力的慈善機構；將基本社會保障制度上升到法律規范的層次，形成較為完備的中國特色社會保障法律體系；設置統一的社會保障監管機構，實現社會保障管理與運行機制信息化、規范化，并接受公眾監督，同時打破條塊分割，在基層建立綜合型社會保障服務平臺，盡可能集中面向各類受保障對象提供相應服務。
最后，通過政策調整，建立公平、普惠的社會保障制度。其政策目標是：綜合型社會救助制度逐漸實現城鄉標準統一；繳費型養老保險制度逐漸覆蓋到85%以上的城鄉勞動者身上；形成全民健康保險制度，消除城鄉公共衛生事業與醫療保障水平的差距；失業保險、工傷保險、護理保險制度得到全面發展，老年人福利、殘疾人福利、婦女福利、兒童福利以及教育福利、住宅福利等制度安排進一步完善；與社會保障相關的公共服務十分發達，個人的社會福利服務需求能獲得充分滿足；社會資源動員能力顯著增強，補充保障事業獲得較大發展；企業年金、職業年金等補充保險措施幾乎覆蓋到所有勞動者；市場機制得到有效利用，社會保障制度的運行效率持續提升，相關社會保障服務采取委托與外包方式，通過競爭來降低運行成本，提高管理效率；建立完善的社會保障預算制度，并納入國家財政復式預算，接受立法機關與公眾的監督；衡量社會保障水平的相關指標接近或者達到發達國家的水平，全口徑社會保障支出占GDP的比重不低于20%；現口徑財政性社會保障投入不低于國家財政支出的25%；基尼系數不超過0.35，成為世界上收入較平等的國家。（作者為上海師范大學公共管理與社會政策研究中心教授）
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