2020年伊始，突如其來的新冠肺炎疫情，給我國人民群眾的生命安全和身體健康造成了嚴重危害。為將此次疫情危害降到最低，在黨中央的領導下，31個省市區先后啟動重大突發公共衛生事件應急響應。就重大突發公共衛生事件的治理而言，單憑政府、市場或社會中的任何一方，都難以有效地應對重大突發公共衛生事件復雜性帶來的治理挑戰。為此，需要在黨的正確領導下，推動政府部門、市場部門、社會部門的協同合作，建立重大突發公共衛生事件的整體性治理框架及匹配機制。

　　立足整體性治理的思路，開展重大突發公共衛生事件的治理，這是由重大突發公共衛生事件的特點所決定的。總體來看，重大突發公共衛生事件屬于一種典型的棘手問題，具有高度的不確定性、動態性、復雜性，具體表現為治理邊界跨界性、治理信息碎片化、治理情境不確定性。綜合把握這些特點是推動重大突發公共衛生事件整體性治理的立足點。

重大突發公共衛生事件的治理邊界具有跨界性的特點。確定邊界是公共事務治理過程中明晰權限、確定利益、劃分責任的基本前提。不同于常規公共事務的是，我們難以用簡單化思維去劃定重大突發公共衛生事件的治理邊界。這是因為其治理邊界本身帶有明顯的跨界性特點，即跨越行政區劃邊界或跨越行政部門邊界或跨越公共、私人部門邊界。模糊化的治理邊界，容易造成重大突發公共衛生事件的治理過程中“權限、利益、責任”的模糊化。

重大突發公共衛生事件的治理信息具有碎片化的特點。重大突發公共衛生事件的治理信息涉及多個方面，既有專業、技術層面的知識信息，又有政府各部門層面的管理信息，在一定意義上還會涉及社會層面的大眾反應、輿論信息等等。這些信息并非都為政府部門所掌握，在沒有一個統一性、綜合性的信息平臺的情況下，各部門、各主體通常根據自身掌握的信息情況，各自形成對重大突發公共衛生事件的片面認知。它們猶如一個個缺少中介連接的“信息孤島”，很難形成對重大突發公共衛生事件的全面性、整體性認知。

　重大突發公共衛生事件的治理情境具有不確定性的特點。重大突發公共衛生事件的治理情境具有高度不確定性的特點，具體表現為實質不確定性、戰略不確定性、制度不確定性這三個層面。實質不確定性，是由客觀上信息、知識的缺乏和主觀上多部門、多主體對重大突發公共衛生事件的性質、原因、解決方案缺少基本共識等綜合造成的。戰略不確定性，是由多部門、多主體在重大突發公共衛生事件治理上的自由裁量造成的。它們習慣于從自身感知出發去建立各自的戰略框架或從自身的感知去理解既有的某一戰略框架，這樣帶來的后果就是戰略之間或戰略理解的共識較低。制度不確定性，通常是由多部門、多主體存在于異質化場域造成的。它們具有不同的制度化運行機制，在重大突發公共衛生事件的治理過程中容易從本組織、本主體的認知基礎、行為方式出發，從而造成制度上的不統一或碎片化。

　　綜合把握重大突發公共衛生事件的復雜特點，將為推動整體性治理提供準確依據。基于對治理有效性的綜合考量，重大突發公共衛生事件的治理，應堅持在黨的正確領導下，推動政府部門、市場部門、社會部門的整體性治理，并建立與之相匹配的治理機制。

　一是建立公共價值的再生產機制。一方面，應從提高治理廣涵性和包容性的角度，引入除政府部門之外更多部門和主體去參與重大突發公共衛生事件的治理實踐，立足于從最廣泛意義上推動公共價值的再生產。另一方面，應從構建治理共同體的角度，建立資源共享、能力互補、責任共擔機制，避免單一治理部門、主體在參與重大突發公共衛生事件治理上的局限性。

二是建立治理邊界的整合機制。首先，以建立領導小組為基礎，推動政府各部門的協調合作。以本次新冠肺炎疫情為例，各地紛紛建立以書記、省長（市長）“雙組長”掛帥的新冠肺炎疫情防控工作領導小組，由衛生健康委牽頭、涉及多個職能部門的參與，其反映的就是通過領導小組的“高位推動”，整合政府各職能部門，形成整體性政府。其次，以流程再造、信息共享為突破口，構建重大突發公共衛生事件的跨組織協同機制。通過自上而下的組織關系梳理和平行組織關系的聯結，打破行政壁壘，實現對行政邊界的整合，為政府內部自上而下縱向聯動以及部門之間的橫向合作提供更多可能。三是以志愿服務、共治共享與協調整合為主線，構建重大突發公共衛生事件的跨部門伙伴關系維系機制，打破公私之間的壁壘、整合公私邊界，推動政府部門、市場部門以及社會部門在重大突發公共衛生事件治理上的協同合作。

三是建立多層次協同機制。首先，構建一站式的重大突發公共衛生事件信息平臺，打破信息區隔帶來的“孤島現象”。推動信息資源的開放式流動，為多部門、多主體參與重大突發公共衛生事件治理提供完備的信息基礎。其次，建立信任、學習、協商機制，使得多部門、多主體在參與重大突發公共衛生事件治理時，能夠在對話、交流、協商機制的保障下，實現資源交換、能力互補、共識達成。最后，建立一個制度化賦權下的責任利益分配機制，提高多部門、多主體在重大突發公共衛生事件治理時的反應性、適應性以及重大突發公共衛生事件治理的可持續性。

四是建立整體性治理系統的適應機制。首先，對重大突發公共衛生事件治理過程中形成的正式規則、非正式規則、相互信任關系、互惠關系、協作關系等，進行及時總結、建立兼具相對穩定制度化結構和彈性化調適的整體性治理網絡，提高對重大突發公共衛生事件高度不確定性、動態性、復雜性環境的適應性。其次，建立涉及專業、技術層面的知識信息，政府各部門層面的管理信息以及社會層面的大眾反應、輿論信息等整體性信息溝通機制。在此基礎上，推動多部門、多主體間的常態學習、信息擴散，提高對重大突發公共衛生事件動態變化的辨別力與適應性。最后，利用云計算、移動互聯網、物聯網、聯機分析、數據倉庫等大數據平臺，預測事件形勢、追蹤事件動態、部署防控策略，為提升重大突發公共衛生事件整體性治理系統的風險感知力提供技術支撐。

　　（作者系上海師范大學馬克思主義學院副教授、上海師范大學21世紀馬克思主義研究中心研究員）

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